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PPP守初心增強信心 提高地方政府PPP實施能力是關鍵

PPP 政府投資條例

摘要:如今,一些地方政府成立了PPP中心,這個PPP中心不應該定位為PPP的管理中心、審批機構,而應該親自去實施具體的PPP項目,這樣就能逐漸得到鍛煉和成長。

 如今,一些地方政府成立了PPP中心,這個PPP中心不應該定位為PPP的管理中心、審批機構,而應該親自去實施具體的PPP項目,這樣就能逐漸得到鍛煉和成長。    ——國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平

如今,一些地方政府成立了PPP中心,這個PPP中心不應該定位為PPP的管理中心、審批機構,而應該親自去實施具體的PPP項目,這樣就能逐漸得到鍛煉和成長。 ——國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平

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中國經濟導報 中國發展網 記者潘曉娟

2014年以來,國家力推PPP模式,在經過2015年、2016年的快速發展后,PPP市場的關注度有所降低。從時間點來看,經過5年的發展,當下需要靜下心來思考未來行業的發展方向。

“PPP非常熱的時候,就有一些PPP專家在呼吁要給PPP‘降降溫’。果不其然,在經過快速發展后,PPP給人的感覺一度像是到了谷底的狀態。”國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平日前表示,PPP是指政府和社會資本合作,在這個時候恰恰是要堅持PPP的初心,給市場更多的信心。對社會資本來說,需要用市場和商業的眼光看待PPP項目;而對于政府而言,PPP是“融智+融制+融資(資源)+融資(資金)”,政府和社會資本要結合起來形成合力,才能提供高質量的公共產品和服務。

公共領域市場化改革要靠社會資本來完成

“我們的改革方向是要從傳統的公建公營模式往上走,一部分高端的公共服務,諸如市場機制比較健全的公共服務由企業自主投資、自擔風險,稱其為企業自主投資模式;另一部分市場機制也比較健全,但回報機制可能差一點的公共領域項目,則可以引用PPP模式。從某種程度上看,PPP模式是公建公營模式的有效補充。

今年7月1日,我國政府投資領域第一部行政法規——《政府投資條例》正式生效施行。同一天,國家發展改革委發布《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資〔2019〕1098號,以下簡稱“1098號文件”),這是在投資管理法制光輝下規范有序推廣PPP模式的重磅文件。其中很重要的一點,就是公共領域的項目不再默認為是公建公營模式,要在可行性研究階段考慮這個項目是不是有必要由政府來投資。

“如果項目確實有必要由政府來投資,那么政府采取什么樣的方式來投資?是公建公營,還是與社會資本合作通過PPP模式?這是1098號文件提到的非常重要的一點。目前,地方政府在公共領域大包大攬沒有必要,也不利于防風險,要順著市場化改革的大方向,更多地是要讓企業自主投資,或者鼓勵企業通過PPP模式來投資。”吳亞平在接受中國經濟導報記者采訪時表示,公共領域市場化改革方向是要往上走,要更多地引入PPP模式,更多地鼓勵支持和引導企業自主投資。

什么是PPP的初心?可能每個PPP人都有自己的定義。在吳亞平看來,PPP的初心主要體現在兩個方面:首先,PPP是從政府投資轉到企業投資,不管是引入PPP模式,還是管理PPP項目,對政府方而言,一定要從社會資本的角度去謀劃PPP項目實施方案以及交易結構,這樣的項目才可能對社會資本方或投資者更有吸引力。其次,PPP是一種融智、融制、融資(資源)和融資(資金)的模式。公共領域的公建公營項目,政府和項目單位大多是依靠行政措施來管理,考核評價和約束機制主要是靠行政措施來推動。PPP模式主要依靠合同管理、依法管理,這就把行政關系變成了政府和社會資本方的法律關系,而這個約束是非常強的,PPP模式給地方公共領域帶來一種制度規則的飛躍。

鼓勵產業資本和金融資本聯合投標PPP

吳亞平分析認為,PPP既然是社會資本的投資,就要思考社會資本的投融資邏輯到底是什么,用一句話概括就是“投資的收益和風險要匹配”。對投資人來講,要先看這個項目有沒有合理的投資回報,以及如何來滿足投資人的投資回報需求。所以,在項目可研里就要回答投資回報機制,比如說推進稅費改革、植入商業模式等。其次,要合理有效管控投資風險。要按照項目風險管理的基本原則,誰管控這個項目風險的能力更強、成本最低,就由誰來承擔,這樣整個項目的風險水平才有可能降低,PPP項目就是要健全投資風險分擔機制。

對于一個PPP項目來說,PPP不僅要找到投資人,要得到社會資本的認可,金融資本的參與也是非常重要的。與其讓產業資本中標PPP項目之后,金融資本還不一定認可、不一定愿意投資這個項目,不如從源頭上在招標采購階段讓產業資本和金融資本一起來投標,這樣也能夠從源頭上解決社會資本招標采購與融資落地這兩個環節相脫節的問題。

需要強調的是,投資收益和風險是相匹配的。不同的投資人專業能力和投融資能力是不一樣的,金融資本錢多一點,產業資本專業能力和風險控制能力強一點,兩者承擔風險的能力是不同的。投資人之間以及投資人與政府之間要尋求一個平衡,這個平衡就是投資收益的結構化設計。收益結構化設計不是保本保收益或者承擔哪個投資人的投資資本金損失,而是一種融資行為,就像是銀行貸款一樣,在政策導向上應該允許投資人之間進行收益的結構化設計。為此,吳亞平建議,鼓勵產業資本和金融資本聯合投標PPP項目,這樣既可以發揮聯合體成員的各自優勢,提高項目的融資能力,又能提高建設和運營等專業能力。

科學制定PPP項目的合同條款。PPP最終是靠合同來保障和約束,從項目實施方案到招標文件所有的關鍵條款都要寫到PPP合同里,將來的合同也是政府和社會資本的唯一依據。吳亞平表示,從這個角度來看,怎樣強調合同的重要性都不為過。PPP合同里要科學界定政府和社會資本的責權關系,要把投資的回報機制、投資退出機制、主要風險因素以及分擔機制都寫進合同里。據有關分析表明,現在有一些PPP項目實施方案里的風險分配框架不足以滿足真正的風險管理和控制的要求。對于具體PPP項目,應該識別主要風險因素,分析這些主要風險因素對項目的可持續性、項目目標和產出有什么潛在影響,這些影響應該分配給政府或社會資本方誰來承擔,怎么樣承擔,這才是一個相對比較完整的風險分擔機制。

吳亞平分析認為,PPP模式有可能既彌補“政府失靈”又彌補“市場失靈”,形成政府和企業的合力,所以在政策導向上要對PPP模式有一個非常積極、正面的肯定,要積極推廣PPP模式。然而,對于具體PPP項目則一定要審慎操作。相比公建公營模式,PPP有一定的優勢,但也不是萬能的,大多數PPP項目本質上還是要靠政府付費或補貼。政府和社會資本方簽完PPP合同之后,確實存在政府未來能不能支出也就是潛在財政風險的問題。“從地方政府角度來看,也不要把PPP當成隱性債務。而要回到PPP的初心,即通過PPP模式進行投融資模式創新,推動公共領域中政府和市場關系的變革,不能談PPP色變。”

建議地方成立專門的PPP項目實施機構

近年來的PPP實踐表明,一些地方政府PPP實施能力不足是制約PPP高質量發展的主要因素之一。因此,要不斷提高地方政府的PPP實施能力。具體而言,建議地方政府改變目前一個PPP項目一個實施機構的分散管理做法,成立專門的PPP項目實施機構。

“政府信用要合法合規支持PPP項目,而不是簡單地理解為擔保和承諾還本付息以及固定回報。”吳亞平強調說,不要害怕談PPP項目的政府信用,政府信用在項目投融資模式里是一個非常重要的概念。政府信用不是說就只有擔保、提供還款承諾等方式,其內涵是非常豐富的。當下,還是應該堅持PPP的理念和基本原則,這些基本原則貫穿到PPP項目的全流程。從政府的角度看,推廣應用PPP模式要堅持四大理念:一是倡導公平機制,給不同的投資人公平競爭的機會,只有充分的公平競爭,才有可能去發現最好和最有能力的投資人。二是合理的投資回報。有了投資回報,才能吸引更多的社會資本進入。三是有效的風險分擔。一個項目缺乏有效的風險分擔機制,投資人是不會冒險去投資的。四是一定要物有所值。現在的物有所值是算政府省了多少錢,只算節省資金是有問題的。坦率地說,現在物有所值的定量評價方法存在一些理論缺陷,用大數據理論來推算小概率事件是不太合理的。

吳亞平坦言,具體分析為何PPP發展會出現如今的狀況,有一個非常現實的問題,就是一些地方政府部門、項目實施機構缺乏對PPP的管理和實施能力,這是一個非常大的短板。PPP是專業的人做專業的事,PPP本身有一套知識體系,這套知識體系不僅社會資本方要了解,政府方同樣要了解。“比如,一些地方出現這樣的現象,一個PPP項目成立一個項目管理的實施機構,這個實施機構在項目全生命周期都與社會資本合作。如果一個縣里有五個項目,那相對應就要有五套管理機構,關鍵是這五個管理機構每一個上來之后都要學習一遍,學完之后不會再做第二個PPP項目。”吳亞平分析認為,某種意義上,政府方的學習曲線是一條水平線,因為對政府方來講每一個PPP項目都是新的,那樣每一個人都要重新學習,教訓沒法總結,經驗也沒法得到傳承。建議地方政府要改變一個項目一個實施機構的做法,成立固定的PPP項目實施機構,有了相對固定的PPP項目實施機構,那些專業的PPP知識和理論是能夠傳承下去,學習曲線也是能不斷提高的。如今,一些地方政府成立了很多PPP中心,這個PPP中心不應該定位為PPP的管理中心、審批機構,而應該親自去實施具體的PPP項目,這樣就能逐漸得到鍛煉和成長。

“坦率地說,在原來公建公營的模式下,政府有時候可能沒錢,有些‘拍腦袋’工程未必能上,但是有了PPP模式以后,可以把政府一時沒有錢投資的項目‘分期付款’,這樣有可能會助長所謂的形象工程。”吳亞平分析認為,這種狀況尤其值得擔憂。而改變這種狀況,就需要靠可行性研究去論證項目建設的必要性。從PPP完整的可行性研究來講,既包括項目本身的可行性,也包括引入PPP模式的可行性。要分析項目的市場需求,還要確定項目的選址是不是合適,建設規模是不是確實合理,建設規模太大了很可能會出現投資浪費,以及建設內容和建設標準是否合適的問題等。此外,還要加強政府投資的必要性研究以及選擇合適的政府投資方式,主要看政府的專業能力和投資能力是否和項目匹配,看項目的邊界范圍以及項目的目標和產出是否清晰,這都是PPP最基本的概念。還要看價費的機制是不是健全,看項目有沒有潛在的專業投資人。還有就是,需要加強對PPP項目的審查。地方政府要建立PPP項目實施方案的部門聯審機制。PPP項目涉及到政府的政策以及資源配置等,政府出具這些政策和資源配置要按現在的管理體制,應該把項目所涉及到的不同部門包括發改、規劃、土地、財政、稅收、價格等全部集中在一起進行部門聯審,讓每一個部門針對需要配置的政策和資源提出意見和建議,這樣有助于提高這個項目的可操作性。

“需要強調的是,我們要充分認識到PPP模式的主旨,即擴大公共服務供給、提高公共服務效率,同時通過高質量規范的PPP模式去防范地方政府風險特別是防范隱性債務風險,這也是PPP應該有的初心。”吳亞平說。

責任編輯:劉維


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